Das Kreislaufwirtschaftsgesetz – Was beinhaltet es?

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz regelt auf oberster Ebene die Schonung natürlicher Ressourcen und die Abfallbewirtschaftung. Neue Impulse für Abfallvermeidung und das Recycling von Abfällen gingen von der EG aus. Die Abfallrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2008 zwang die Bundesrepublik Deutschland, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz von 1994 anzupassen. Ressourcen sollten effizienter genutzt werden. Im Titel des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) von 2012 tauchten die Abfälle schon gar nicht mehr auf. In der Realität verschwanden sie dadurch aber nicht, das Nettoabfallaufkommen nahm ab 2012 sogar zu. Wieder war es eine EU-Regelung, die Anstöße zur Weiterentwicklung gab. Im Jahr 2020 folgte darauf hin die Anpassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an die geänderte Abfallrahmenrichtlinie von 2018. Der korrekte Titel des Gesetzes lautet dabei „Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen“.

Was wurde mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz 2012 eingeführt?

Am 12.12.2008 war die – auf der 2006 beschlossenen „Thematischen Strategie für Abfallvermeidung und Recycling“ beruhende – EG-Abfallrahmenrichtlinie (RL 2008/98/EG) in Kraft getreten. Diese für die Mitgliedsstaaten der EG verbindliche und in nationales Recht umzusetzende Regelung forderte eine Reduzierung der Gesamtauswirkungen der Ressourcennutzung sowie eine Förderung der Effizienz der Ressourcennutzung. Zusammen mit der Umsetzung der EG-RL sollte das nationale Recht weiterentwickelt werden. Angestrebt war eine „durchgreifende Verbesserung des Ressourcenmanagements und der Ressourceneffizienz in Deutschland.“ Ergebnis war das KrWG vom 24.02.2012.

Neu eingeführt wurde der (geänderte) europäische Abfallbegriff. Dieser umfasst seither „jeden Stoff oder Gegenstand, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss“ und nicht mehr nur bewegliche Sachen. Außerdem wurde eine neue fünfstufige Abfallhierarchie eingeführt. Dies waren Maßnahmen zur Vermeidung und Bewirtschaftung von Abfällen und stehen in folgender Reihenfolge:

• Vermeidung,
• Vorbereitung zur Wiederverwendung,
• sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Verfüllung,
• Beseitigung.

Hinzu kommt im Gesetz noch eine Definition von Nebenprodukten, die nicht dem Abfallrecht unterliegen, was z.B. ihre Vermarktung erleichtert, sowie das Ende der Abfalleigenschaft. Letztere erleichterte das Recycling. Denn damit wurde geklärt, wann z.B. ein recycelter Abfall rechtlich nicht mehr als Abfall, sondern als (Sekundär-)Rohstoff gilt. Als nationale Ergänzung kam noch eine weitergehende (Teil-)Privatisierung der Abfallentsorgung mit der Pflicht zur Eigenverwertung bzw. -beseitigung gewerblicher Abfälle hinzu.

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Es gab jedoch keine echte Kreislaufwirtschaft

Allerdings stellte sich bald heraus, dass die EG-Abfallrahmenrichtlinie und das Kreislaufwirtschaftsgesetz zum eigentlichen Ziel einer Kreislaufwirtschaft, den Rohstoffverbrauch zu verringern, kaum beitrugen. Dazu gehörten vor allem das Thema Planung und Herstellung von Produkten oder die Vermeidung des Rohstoffverbrauchs, z.B. durch eine Verlängerung der Lebensdauer von Produkten durch geänderte Nutzung (z.B. Nutzung durch mehrere Nutzer =„sharing“). Dies lag auch daran, dass die „Vermeidung“ nicht mit konkreten Inhalten ausgefüllt war. 2017 betrug der Rohstoffverbrauch in Deutschland 22,8 t je Einwohner. Das war fast doppelt so viel wie der globale Durchschnitt von 12,2 t. Zunehmende Produkt- und Stoffvielfalt stellten die Abfallwirtschaft vor neue Herausforderungen.

Im Jahr 2015 hat die EU daher einen „Circular Economy Action Plan“ und 2018 mit dem „Circular Economy Package“ (dt. Legislativpaket zur Kreislaufwirtschaft) eine neue Strategie verabschiedet, die die Abfallwirtschaft mit anderen Politikbereichen zu einer echten Kreislaufwirtschaft verknüpfen soll. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen nennt das bisherige Vorgehen nunmehr „kreislauforientierte Abfallwirtschaft“. Mit dem Paket änderte sich unter anderem die EG-Abfallrahmenrichtlinie. In ihr wurden neben anderem die Instrumente der Abfallvermeidung fortentwickelt – allerdings sehr allgemein. Eine Ausgestaltung dieser Instrumente sollte durch die EU-Mitgliedsstaaten erfolgen. Daher musste das Kreislaufwirtschaftsgesetz geändert werden.

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz von 2020

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz vom 23.10.2020 (KrWG 2020) regelt aktuell auf oberster Ebene die Schonung natürlicher Ressourcen und die Bewirtschaftung von Abfällen. Weitere Gesetze und Verordnungen ergänzen und konkretisieren es. Ausnahmen von der Anwendbarkeit des KrWG 2020 sind in § 2 aufgeführt. So fallen u.a. nicht ausgehobene kontaminierte Böden, dauerhaft mit dem Boden verbundene Bauwerke, in Gewässer oder Abwasseranlagen eingebrachte Stoffe und tierische Nebenprodukte sowie radioaktive Stoffe nicht unter das KrWG 2020. Begriffsdefinitionen finden sich in § 3 KrWG 2020. Der Abfallbegriff aus dem KrWG 2012 erhielt keine Änderung.

Neu eingeführt wurden die Begriffe „Siedlungsabfälle“ (der nicht identisch ist mit dem Begriff „gewerbliche Siedlungsabfälle“ in der Gewerbeabfallverordnung) sowie „Bau- und Abbruchabfälle“. Als „Bioabfälle“ werden jetzt auch Nahrungsabfälle aus Kantinen und Büros genannt. Neu eingeführt wurden zudem „Lebensmittelabfälle“ für Lebensmittel i.S. VO (EU) 2017/228, die zu Abfall geworden sind. Ebenfalls neu im Gesetz ist der Begriff „Rezyklat“. Er gilt für Sekundärrohstoffe, die durch die Verwertung von Abfall gewonnen wurden oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind. § 4 KrWG 2020 enthält die (unveränderte) Definition von Nebenprodukten und § 5 die des Endes der Abfalleigenschaft. Hier wurde Recycling als Verwertungsverfahren, das Voraussetzung für das Ende der Abfalleigenschaft ist, explizit eingefügt, was jedoch einen rein klarstellenden Charakter hat. Die Verordnungsermächtigung in § 5, mit der die Anforderungen an das Ende der Abfalleigenschaft abschließend festgelegt werden können, wurde deutlich ausgeweitet.

Was gibt das Kreislaufwirtschaftsgesetz zur Getrennthaltung von Abfällen vor?

Soweit zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen erforderlich, ist es ein Muss (§ 9 KrWG 2020), Abfälle getrennt zu sammeln und zu behandeln. Bei der Behandlung müssen gefährliche Stoffe, Gemische oder Bestandteile aus den Abfällen entfernt und gesondert verwertet oder beseitigt werden. Es wird detaillierter als im Kreislaufwirtschaftsgesetz 2012 geregelt, wann eine getrennte Sammlung nicht erforderlich ist (unverhältnismäßig höhere Kosten etc.). Im neuen § 9a KrWG 2020 wird die unzulässige Vermischung gefährlicher Abfälle mit anderen (auch gefährlichen) Abfällen oder Stoffen/Materialien verboten. Zudem wird die Verpflichtung zur Trennung unzulässig vermischter gefährlicher Abfälle durch den Erzeuger oder Besitzer begründet (erweitert ggü. § 9 (2) KrWG 2012).

Entsorgungspflicht

Zur Abfallentsorgung (also zur Verwertung oder Beseitigung) von gewerblichen Abfällen sind nach §§ 7 (2) und 15 (1) KrWG die Abfallerzeuger oder Abfallbesitzer verantwortlich. Ausnahmen sind in § 17 KrWG geregelt. Zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, dessen Bestimmung im Landesrecht erfolgt, sind neben privaten Haushalten auch Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung verpflichtet, die diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen.

Die gleichen Pflichten wie die Abfallbesitzer haben nach § 27 Kreislaufwirtschaftsgesetz auch die Hersteller und Vertreiber, welche Abfälle aufgrund einer Verordnung nach § 25 oder freiwillig zurücknehmen. Nach dem (ggü. KrWG 2012 unveränderten) § 22 KrWG können Abfallerzeuger, Abfallbesitzer oder Rücknehmende mit der Erfüllung ihrer Pflichten Dritte beauftragen. Dabei bleibt aber ihre Verantwortlichkeit unberührt, bis die Entsorgung endgültig und ordnungsgemäß abgeschlossen ist. Dieser Punkt ist in der Praxis zentral, denn er begründet besondere Sorgfaltspflichten bei der Auswahl, Beauftragung und Überwachung des Entsorgers. Der Auftraggeber bleibt jedoch verantwortlich für die Erfüllung der Pflichten aus dem KrWG (z.B. der Beachtung der Hierarchie der Maßnahmen zur Abfallentsorgung) als auch aus den konkretisierenden Verordnungen. Der Entsorger ist nur „Erfüllungsgehilfe“.

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Was bedeutet Produktverantwortung laut Kreislaufwirtschaftsgesetz?

Eine neue und ausführlichere Formulierung erhielten die §§ 23-25 KrGW 2020. Ziel dabei war es, die Kreislaufwirtschaft zu stärken. Hintergrund war ganz maßgeblich ein neues EU-Recht. Die Mitgliedsstaaten sollen geeignete Maßnahmen treffen, um die Entwicklung und Herstellung von Produkten zu fördern, die recycelte Materialien enthalten, technisch langlebig und reparierbar sind. Am Ende ihres Produktlebens sollen sie zudem zur Vorbereitung zur Wiederverwendung – das ist z.B. die Generalüberholung von Produkten – und zum Recycling geeignet sein. So wird die Grundpflicht zur Produktverantwortung in § 23 – bei Entwicklung und Herstellung von Erzeugnissen darauf achten, dass bei Herstellung und Gebrauch das Entstehen von Abfällen vermindert wird – um die neue Pflicht ergänzt, dass auch beim Vertrieb dafür zu sorgen ist, dass ihre Gebrauchstauglichkeit erhalten bleibt und die Erzeugnisse nicht zu Abfall werden.

Welche neuen Inhalte zur Produktverantwortung gibt es im KrWG 2020?

Die Inhalte der Produktverantwortung wurden wesentlich erweitert. So wurde z.B. eine neue „Obhutspflicht“ für vertriebene Erzeugnisse eingeführt. Aber schon im alten Kreislaufwirtschaftsgesetz 2012 haben die Grundpflichten zur Produktverantwortung in § 23 keine direkten praktischen Auswirkungen gehabt. Juristisch sind sie nämlich nach allgemeiner Ansicht nicht vollzugsfähig. § 7 (1) KrWG verweist bei den Pflichten zur Abfallvermeidung nur auf Rechtsverordnungen, deren Erlassung auf Grund der §§ 24 und 25 stattfand, nicht auf § 23. Zur Entfaltung der Grundpflicht zur Produktverantwortung bedarf es also Verordnungen, deren Erlassung auf Grund §§ 24 und 25 erfolgen. § 24 ermächtigt zum Erlass von Verordnungen zu Produktverboten, -beschränkungen, -kennzeichung, Beratung, Information und Obhutspflicht. § 25 zum Erlass von Verordnungen zu Rücknahme- und Wiedergabepflichten, zur Verwertung und zur Beseitigung der nach Gebrauch von Erzeugnissen anfallenden Abfällen, zur Kostenbeteiligung für die Reinigung der Umwelt und zur Obhutspflicht.

Gegenüber den §§ 24 und 25 KrWG 2012 fand eine deutliche Ausweitung der Verordnungsermächtigungen statt. Waren schon die §§ 24 und 25 des Gesetzes und ihre Vorläufer Grundlage für einige relevante Verordnungen, wie z.B. die Verpackungsverordnung oder die Altauto-(heute: Altfahrzeug-)Verordnung, ist im Zusammenhang mit den neuen Ermächtigungen und europäischen Vorgaben mit einigen neuen Verordnungen zu rechnen. Erlassen wurde bereits eine Einwegkunststoffverbotsverordnung, angekündigt wurde eine Transparenzverordnung. Die Transparenzverordnung soll die Vernichtung zurückgeschickter Ware im Versandhandel verhindern, die Einwegkunststoffverbotsverordnung (BGBl I 2021, S. 95) verbietet seit 03.07.2021 bestimmte Einwegkunststoffprodukte (Einmalbesteck und -teller, Trinkhalme, Wattestäbchen, Styropor-Getränkebecher etc.).

Ihr Podcast zum Kreislaufwirtschaftsgesetz

Unser Podcast zum Kreislaufwirtschaftsgesetz informiert Sie über Weiterentwicklungen des KrWG bis zum heutigen Kreislaufwirtschaftsrecht. In den darauffolgenden Episoden erfahren Sie mehr über die einzelnen Umweltgesetze, wie bspw. dem Immissionsschutzrecht sowie dem Klimaschutzrecht oder dem Umweltenergierecht.

Außerdem bieten wir Ihnen in regelmäßigen Abständen noch viele weitere Podcasts in den Bereichen Umwelt, Arbeitsschutz und Energie an. Wir wünschen viel Spaß beim Anhören!

Paragraf zur Rücknahme nicht gefährlicher Abfälle

In § 26 KrWG 2020 wird neben der schon bisher möglichen freiwilligen Rücknahme gefährlicher Abfälle auch eine für nicht gefährliche Abfälle eingeführt. Für nicht gefährliche Abfälle ist eine Wahrnehmung der Produktverantwortung laut Gesetz auch möglich, wenn die Erzeugnisse nicht vom Hersteller oder Vertreiber selbst kommen. Diese ist dann aber an zusätzliche Bedingungen geknüpft. So muss das Erzeugnis derselben Gattung oder Produktart wie die Erzeugnisse des Herstellers oder Vertreibers angehören. Zudem muss die Rücknahme in engem Zusammenhang mit seiner wirtschaftlichen Tätigkeit stehen – denkbar wäre etwa die Rücknahme von Alttextilien als Rohstoff für die Textilherstellung – und zudem in einem angemessenen Verhältnis zur Menge der Erzeugnisse des Herstellers oder Vertreibers stehen. Zudem müssen Rücknahme und Verwertung mindestens für drei Jahre durchgeführt werden.

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Kati Schäfer
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